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最高人民法院

行政规章和地方性法规不能作为认定合同无效的依据

阅读提示：民间借贷纠纷中，借款合同是借贷双方当事人权利义务的来源，借款合同是否生效对借贷纠纷的处理具有重要意义。《合同法》第四十四条规定，“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（5）违反法律、行政法规的强制性规定。”由上述规定可见，合同是否生效应以法律、行政法规作为审判依据。但在司法实践中，国家部委、地方政府的行政规章或地方性法规有时会对借款合同的效力作出规定，那么在此情况下，法院应如何处理？本文将通过最高法院的一篇判例对此问题予以剖析。

裁判要旨

合同只有在违反法律、行政法规的效力性强制性规定方能无效。合同生效要件亦应以法律和行政法规的规定为据。行政规章和地方性法规的规定不能作为判断合同效力的标准。

案情简介

一、2014年3月20日，公航旅小贷公司与二十一冶公司签订委托付款书，约定公航旅小贷公司将5000万元借款支付给二十一冶公司国际工程部。

二、2014年3月21日，公航旅小贷公司与二十一冶公司签订借款合同，明确公航旅小贷公司向二十一冶公司出借5000万元借款。同日，公航旅小贷公司向二十一冶公司国际工程部实际支付借款5000万元。

三、借款期内，二十一冶公司国际工程部向公航旅小贷公司偿还利息共计3883334元。

四、由于借款到期后二十一冶公司未偿还剩余借款本息，公航旅小贷公司遂向甘肃省高院起诉，请求判令二十一冶公司偿还借款。甘肃省高院判决二十一冶公司向公航旅小贷公司偿还借款本息。

五、二十一冶公司不服甘肃省高院判决，向最高法院提起上诉，主张公航旅小贷公司利用二十一冶公司管理漏洞发放贷款，违反银监会《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》第三条、《甘肃省小额贷款公司管理试行办法》第三十三条以及《甘肃省省属国有企业重大事项监督管理暂行办法》第三十九条规定，借款合同应属无效。

六、最高法院经审理认为，借款合同的效力应以法律和行政法规为准，违反行政规章和地方性法规的规定不影响借款合同的效力。据此，最高法院对二十一冶公司该项诉讼主张不予支持。

裁判要点

第一，根据《合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定。”的规定，认定合同无效，应以违反法律、行政法规的强制性规定作为依据。本案中，《甘肃省小额贷款公司管理试行办法》作为地方法规，其第三十三条关于小额贷款公司贷款数额的规定系基于审慎性监管原则作出的管理性强制性规定。银监会〔2008〕23号《中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》第四条规定系倡导性、管理性规定，且该规定的性质属于行政规章。因此，本案借款合同虽违反上述规定，但合同依然有效。

第二，《合同法》第四十四条规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”依据上述规定，合同的是否符合法定生效要件应以法律和行政法规为依据。本案中《甘肃省省属国有企业重大事项监督管理暂行办法》系地方法规，亦不能作为认定合同法定生效要件的依据。

综上，二十一冶公司关于合同无效的诉讼主张，法院不予支持。

实务经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、地方性法规和行政规章的概念和范围

（一）地方性法规是指有立法权的地方国家机关依法制定与发布的规范性文件。具体包括省、自治区、直辖市、国务院批准的较大的市以及省政府所在地的市的人民代表大会及其常委会根据宪法、法律和行政法规制定和发布的地方性法规。

（二）行政规章是指国务院各部委以及各省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及设区市的人民政府根据宪法、法律和行政法规制定和发布的规范性文件。国务院各部委制定的称为部门行政规章，其余的称为地方行政规章。根据《规章制定程序条例》第六条规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”。

二、应当依据法律、行政法规来认定借款合同的效力，违反地方性法规和行政规章的借款合同并不无效。

三、《合同法》第五十二条强调的是违反法律、行政法规的强制性规定，合同方才无效，但《合同法解释二》对这一规定作了限缩解释，即“强制性规定”仅指法律、行政法规中的效力性强制性规定，而不包括管理性强制性规定。

相关法律法规

《中华人民共和国合同法》

第四十四条 依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》

第十四条 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

《中华人民共和国民法总则》

第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

违背公序良俗的民事法律行为无效。

《中国银行业监督管理委员会中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》【银监发〔2008〕23号】

第四条 小额贷款公司的资金运用

小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。

小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。

法院判决

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”就该问题的论述：

本院认为，本案二审争议焦点有三个问题：一、一审判决关于公航旅小贷公司向二十一冶公司发放5000万元贷款的行为符合甘肃省有关规定的认定是否存在错误，是否影响合同效力；二、一审判决关于100万元为担保服务费，与本案利息无关的认定是否存在错误；三、一审法院关于利息和逾期履行生效判决确定的给付金钱责任的判决是否属于适用法律错误。

一、一审判决关于公航旅小贷公司向二十一冶公司发放5000万元贷款的行为符合甘肃省有关规定的认定是否存在错误，是否影响合同效力。《甘肃省小额贷款公司管理试行办法》第三十三条规定：“……注册资本金1亿元（含1亿元）以上的，其70%的资本金对同一借款人的贷款余额不得超过200万元。其余30%的资本金对同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司注册资本金的5%，对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%。”上述规定为地方法规，其第三十三条关于小额贷款公司贷款数额的规定系基于审慎性监管原则作出的管理性强制性规定。《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定。”由上述规定可见，《合同法》颁布实施后，认定合同无效，应以违反了法律、行政法规的效力性强制性规定作为依据。本案借款合同签订于2014年，在《合同法》颁布实施之后，因此，《甘肃省小额贷款公司管理试行办法》第三十三条不属于认定合同无效的依据。原审法院对是否符合该条规定的事实认定结果，均不影响本案所涉《流动资金循环借款合同》的效力认定。

二、一审判决关于100万元为担保服务费，与本案利息无关的认定是否存在错误。本案中，尽管融资担保公司与公航旅小贷公司法定代表人同一，存在持股关系，具有关联性，但两者是不同的法人主体，均独立承担法律责任。本案中，融资担保公司依照其与二十一冶公司签订的《最高额委托保证合同》向公航旅小贷公司提供担保，并依约收取100万元的担保费。该收取担保费的约定系当事人的真实意思表示，符合交易惯例，不违反相关法律和行政法规的效力性强制性规定，应认定其效力。二十一冶公司关于担保费为变相高息的上诉理由不能成立，其关于担保费应冲抵本金或者利息的上诉请求，本院不应支持。

三、一审法院关于利息和逾期履行生效判决确定的给付金钱责任的判决是否属于适用法律错误。（一）《合同法》第四十四条规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”依据上述规定，规定合同法定生效要件的依据应为法律和行政法规。《甘肃省省属国有企业重大事项监督管理暂行办法》系地方法规，不能作为认定合同法定生效要件的依据。而且，作为商业企业，应对自己的商业行为独立承担责任，在不能证明其在签约时意思表示不真实的情形下，只以其并不充分知情为由否定案涉借款合同效力的理由不够充分。经二十一冶公司出具委托付款书，公航旅小贷公司将5000万元贷款支付到二十一冶公司内设机构“国际工程部”账户，因此，该放款行为系二十一冶公司的真实意思表示，二十一冶公司称公航旅小贷公司这一放贷行为违背放贷的通行做法、表明二十一冶公司签订借款合同并非其真实意思表示的理由不能成立。（二）银监会〔2008〕23号《中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》第四条规定：“小额贷款公司坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持‘小额、分散’的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。

同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。”如前所述，《合同法》颁布实施后，认定合同无效的依据应为法律、行政法规的效力性强制性规定。本案所涉借款合同签订于《合同法》实施后，上述规定系倡导性、管理性规定，且该规定的性质属于行政规章，故违反上述规定不影响案涉借款合同的性质。（三）《合同法》第一百九十六条规定：“借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。”第一百一十四条规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”第二百零七条规定：“借款人未按照约定的期限返还借款的，应当按照约定或者国家有关规定支付逾期利息。”在合同有效的情形下，二十一冶公司应依法依约给付期内利息和未按照约定按期偿还款项的逾期利息。当事人双方所签《流动资金循环借款合同》约定，除按年利率21%支付利息外，还应按年利率100%承担罚息，并按年利率50%按日承担违约金。公航旅小贷公司起诉时诉请的利息系从2014年7月15日起算，计算至起诉之日诉求的利息，其年利率为35．85%，超过中国人民银行同期贷款基准利率的四倍。《审理借贷案件意见》第六条的规定是对自然人作为一方当事人的民间借贷合同利率的规范性规定，但对于企业之间形成的民间借贷法律关系，亦可参照适用。

因此，一审法院据此将案涉借款的逾期利率调整为中国人民银行确定的同类贷款利率的四倍(包含利率本数)并无不当。《民事诉讼法》第二百五十三条规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。”该规定系对被执行人迟延履行判决、裁定和其他法律文书确定的义务的责任规定。因二十一冶公司负有履行法院判决书确定的给付金钱义务，故一审判决“如果未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当按照《民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息，”符合法律规定，并无不当。

案件来源

兰州市公航旅小额贷款股份有限公司与二十一冶建设有限公司民间借贷纠纷二审民事判决书[最高人民法院(2015)民二终字第230号]